Baden-Baden, 26.06.2017, 00:00 Uhr, Bericht: Christian Frietsch Ein geradezu verheerendes Zeugnis stellte die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg, GPA, der Stadtverwaltung Baden-Baden aus. Nicht nur dass die Kosten-Explosion Monate lang der Öffentlichkeit verschwiegen worden war bis Baubürgermeister Alexander Uhlig dann an die Öffentlichkeit ging. goodnews4.de berichtete. Zu einer ganzen Litanei an schwerwiegenden Vorwürfe der GPA zum Leo-Desaster gehören drei schwerwiegende Versäumnisse der Baden-Badener Stadtverwaltung:

1. «Eine wirksame Kostenkontrolle hat nicht stattgefunden», 2. «Dem Gemeinderat wurde die Kostenberechnung nicht vorgelegt», 3. «Nach dem Erstellen der Entwurfsplanung hätte europaweit ausgeschrieben werden müssen». Unerklärlich lange zwei Monate benötigte die Stadtverwaltung nun auch noch, um den Bericht zu veröffentlichen und zu kommentieren. Kaum zwei Werktage vor der Gemeinderatssitzung, die sich heute Abend mit dem Skandal befasst, erhält die Öffentlichkeit Einblick in den Bericht der GPA zur «Beratung Ausschreibung und Vergabe der Sanierung des Leopoldsplatzes, Bauabschnitt 1». Auch für diese Vorgehensweise ist der Begriff Skandal kein zu großes Wort. Die Veröffentlichung des Berichts der GPA erfolgte dann Ende letzter Woche nicht etwa mit einer offensiven Erklärung für Medien und Öffentlichkeit, sondern auf leisen Sohlen im Dickicht der Internetseiten der Stadt.

Auch inhaltlich geht nach dem Leo-Kosten-Desaster und dem GPA-Bericht kein Ruck durch die Baden-Badener Stadtverwaltung. Im Gegenteil, die Kritik der Gemeindeprüfungsexperten sehen die Verantwortlichen im Baden-Badener Rathaus überwiegend als unberechtigt an und beantworten diese in einer Reihe von Passagen ziemlich selbstgefällig. Antwort der Stadtverwaltung: «Gewisse Defizite bei der Kostenkontrolle werden eingeräumt.» GPA: «Der Projektbeschluss (Baubeschluss) für die Gesamtbaumaßnahme (brutto) wurde entgegen den Vorgaben der GemHVO nur auf der Grundlage einer Kostenschätzung gefasst (ohne Kostenberechnung).» Antwort der Stadtverwaltung: «Dem Wortlaut des § 12 Abs. 2 GemHVO lässt sich nicht entnehmen, dass unter Kosten-berechnungen im Sinne der Vorschrift eine Kostenberechnung im Sinne der DIN 276 zu verstehen ist. GPA Spätestens nach dem Erstellen der Entwurfsplanung war offensichtlich, dass die Planungsleistungen für die Ingenieurbauwerke und die Verkehrsanlagen (hier Generalplanerleistungen) europaweit nach der VOF hätten ausgeschrieben werden müssen.» Nach einer längeren Herleitung kommt die Stadtverwaltung auch bei diesem Punkt zum Schluss, dass die GPA falsch liegt: «Insoweit wurde es für vertretbar erachtet, die Aufträge ohne europaweite Ausschreibung zu vergeben.»

Schon Anfang Mai hatte Oberbürgermeisterin Margret Mergen im goodnews4-VIDEO-Interview eine selbstkritische Würdigung der Fehler und Pannen in Aussicht gestellt und auch eine Erklärung für die immense Fehlerquote ihrer Mitarbeiter erkannt: «Der Projektbeschluss war in 2015 und die Vergabe in 2016. In diesen Monaten hatten wir die hohe Zeit der Flüchtlingswelle und die Hauptaufgabe der Verwaltung, als auch für meine Person, aber auch Baubürgermeister, Sozialbürgermeister und die ganzen Bereiche, bewegten sich fast überwiegend im Thema Flüchtlingsunterbringung.» Heute Abend sollen die Gemeinderäte einem Beschlussvorschlag zur «zukünftigen Verbesserung der Kosten- und Verfahrenssicherheit bei der Abwicklung von großen Baumaßnahmen ab 500.000,00 Euro» zustimmen, obwohl die Leo-Misere und die unterschiedlichen rechtlichen Einschätzungen zwischen GPA und Stadtverwaltung ungeklärt sind.

PDF GPA-Bericht
PDF Beschlussvorlage für den Gemeinderat

Stellungnahme der Verwaltung zur Niederschrift der GPA über die Beratung der Ausschreibung und Vergabe der Sanierung des Leopoldsplatzes, Bauabschnitt 1

Wesentliche Ergebnisse der Beratung Ausschreibung und Vergabe der Sanierung des Leopoldsplatzes, Bauabschnitt 1 (Seite 4 der Niederschrift)

Feststellungen der GPA: Eine wirksame Kostenkontrolle hat nicht stattgefunden. (Rdnr. 1)

Stellungnahme der Verwaltung: Gewisse Defizite bei der Kostenkontrolle werden eingeräumt. Zum einen war die Kostenkontrolle während der intensiven Planungsphase nach dem im September 2015 gefällten Projektbeschluss durch die sinnvolle und notwendige Ausweitung des Planungsumfangs, insbesondere in Bezug auf die Maßnahmen der Stadtwerke erschwert und zum anderen kamen personelle Umstände zum Tragen.

Feststellungen der GPA: Eine Kostengegenüberstellung nach den einzelnen Planungsschritten und Leistungsphasen der HOAI ist nicht erstellt worden. (Rdnr. 2)

Stellungnahme der Verwaltung: Siehe Stellungnahme zur Rdnr. 1. Wird künftig beachtet. Soweit die GPA auf S. 12 und 14 anmerkt, dass schon aufgrund der nachträglichen Zusammenstellung der Kostenangaben aus der Kostenschätzung sich Mehrkosten von € 389.624,00 ergeben hätten, werden in der Aufstellung der GPA auch Kosten berücksichtigt, die nicht Teil des Projektbeschlusses Leopoldsplatz sind, wie z.B. die Sanierung Luisenstraße und Bushaltestelle Luisenstraße. Insoweit handelt es sich um unterschiedliche bauliche Maßnahmen, die getrennt voneinander errichtet werden können und deshalb nicht Gegenstand des Projektbeschlusses Leopoldsplatz sind. So hat die GPA auf S. 25 selbst ausgeführt, dass wirtschaftlich eigenständige Bauleistungen wie z.B. der Kiosk nicht zu berücksichtigen sind. Insoweit sind bei der Aussage der GPA hinsichtlich Mehrkosten von € 389.624,00 Abstriche zu machen.

Feststellungen der GPA: Der Projektbeschluss (Baubeschluss) für die Gesamtbaumaßnahme (brutto) wurde entgegen den Vorgaben der GemHVO nur auf der Grundlage einer Kostenschätzung gefasst (ohne Kostenberechnung). (Rdnr. 3)

Stellungnahme der Verwaltung: Dem Wortlaut des § 12 Abs. 2 GemHVO lässt sich nicht entnehmen, dass unter Kostenberechnungen im Sinne der Vorschrift eine Kostenberechnung im Sinne der DIN 276 zu verstehen ist. Der Kommentierung von Hafner in Aker/Hafner/Notheis, GemO, GemHVO, § 12 Rdnr. 13, Ausgabe 2013 lässt sich vielmehr entnehmen, dass Kostenberechnungen im Sinne von § 12 Abs. 2 GemHVO Kostenermittlungen nach DIN 276 umfassen. Dazu gehören Kostenschätzungen, Kostenberechnungen, Schätzung der Folgekosten, Kostenanschlag und Kostenfeststellung. Die Vorlage einer Kostenschätzung für den Projektbeschluss entsprach damit der GemHVO.

Feststellungen der GPA: Dem Gemeinderat wurde die Entwurfsplanung nebst Kostenberechnung nicht vorgelegt. (Rdnr. 4)

Stellungnahme der Verwaltung: Die Vorlage der Entwurfsplanung an den Gemeinderat war im Projektbeschluss nicht vorgesehen. Die Verwaltung bewegte sich zwischen dem Zeitpunkt des Projektbeschlusses im Zeitpunkt 2015 und der Vergabe im August 2016 innerhalb des vom Gemeinderat sehr weit gefassten Projekt- und Budgetrahmens auf Grundlage der in der Vorlage Drucksache-Nr.: 17.088 S. 8 und 9 genannten Kosten, die wie in der Vorlage dargestellt, keine erneute Beschlussfassung gemeindlicher Gremien erforderten, da eine förmliche Ausschreibung stattfand und entsprechende Mittel im Haushalt der Stadt und in den Haushalten der Eigenbetriebe eingestellt waren, überplanmäßige Ausgaben insofern nicht notwendig waren. Eine Information der gemeinderätlichen Gremien im Rahmen des BUA am 15. September 2016 bzw. GR am 26. September 2016 wäre richtig gewesen. Dies war aus heutiger Sicht betrachtet ein Versäumnis.

Feststellungen der GPA: Spätestens nach dem Erstellen der Entwurfsplanung war offensichtlich, dass die Planungsleistungen für die Ingenieurbauwerke und die Verkehrsanlagen (hier Generalplanerleistungen) europaweit nach der VOF hätten ausgeschrieben werden müssen. (Rdnr. 5)

Stellungnahme der Verwaltung: Die GPA führt aus, dass die Machbarkeitsstudie und die Ingenieurleistungen europaweit auszuschreiben gewesen wären. Die Frage einer europaweiten Ausschreibung war von erheblichen Rechtsunsicherheiten geprägt. Die vergebenen Aufträge betrafen unterschiedliche Leistungsbilder nach der HOAI, Ingenieurbauwerke und Verkehrsanlagen. Hinzu kam eine Machbarkeitsstudie. Bis zum Zeitpunkt der Änderung der Vergabeordnung, 18. April 2016, war es Stand der Literaturmeinung und Vergabekammerrechtsprechung, dass unterschiedliche Leistungsbilder der HOAI nicht dieselbe freiberufliche Leistung i. S. des § 3 Abs. 7 Satz 3 VgV darstellen und bei der Schätzung des Auftragswertes nicht zusammen zu rechnen sind. Hinsichtlich der Auslegung der Neuregelung des § 3 Abs. 7 Satz 3 VgV (ab 18. April 2016) brachte erst die Entscheidung des OLG München vom 13. März 2017 eine erste obergerichtliche Einschätzung, dass verschiedene Planungen für ein einheitliches Bauvorhaben grundsätzlich als gleichartige Leistungen i. S. des neuen § 3 Abs. 7 Satz 3 VgV anzusehen und damit zu addieren sind. Hinzu kam, dass nicht das Fachgebiet Tiefbau allein sondern auch der Eigenbetrieb Umwelttechnik und der Eigenbetrieb Stadtwerke Aufträge vergeben haben und dass die unter Ziffer 3 und 4 vergebenen Aufträge den Bereich der Sektorentätigkeit Energie- und Wasserversorgung betrafen, für die statt eines Schwellenwertes von netto 209.000,00 € ein Schwellenwert von 400.000,00 € gilt. Insoweit wurde es für vertretbar erachtet, die Aufträge ohne europaweite Ausschreibung zu vergeben.

Feststellungen der GPA: Es wurde versäumt, spätestens vor dem Einleiten des ersten Vergabeverfahrens eine Schwellenwertermittlung nach der Vergabeverordnung durchzuführen, um zu prüfen, ob die Bauleistungen für die Gesamtbaumaßnahme durch die hinzugekommenen Mehrkosten den Schwellenwert für eine europaweite Ausschreibung erreichen. (Rdnr. 6)

Stellungnahme der Verwaltung: Die Aussage trifft nicht zu. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Schätzung des Auftragswerts ist gemäß § 3 Abs. 3 VgV der Tag, an dem die Auftragsbekanntmachung abgesendet wird oder das Vergabeverfahren auf sonstige Weise eingeleitet wird. Im vorliegenden Fall war Stichtag der 30. Juni 2016. Das FG Tiefbau hatte dem FG VM Ende Juni 2016 hierzu eingepreiste Leistungsverzeichnisse der Büros Wald + Corbe vom 22. März 2016 (zu 3.) und 30. Juni 2016 (zu 1.) und rbs wave vom 04. Juni 2016 (zu 2.) vorgelegt: 1. BA 1 Los 1 Straßenbau, Stahlbeton, Kanalisationsarbeiten 2.867.494,34 € 2. BA 1 Los 2 Leitungsverlegung Fernwärme 122.120,00 € 3. BA 2 Oberfläche Leopoldsplatz 1.185.545,80 € Diese für die Schwellenwert-Übersicht einzig relevanten Werte wurden vor Einleitung des Vergabeverfahrens des BA 1 addiert. Baunebenkosten sind nie Bestandteil der Schwellenwertberechnung. Die Berechnung wurde nicht separat in der Akte aufgeführt, da lediglich 3 in der Akte vorhandene Werte zu addieren waren. Die ermittelten Werte lagen mit insgesamt 4.175.160,14 € netto weit unter dem Schwellenwert von 5.225.000 € netto. Die Schwellenwertermittlung ist nach § 3 Abs. 3 VgV einmalig vorzunehmen und bis zum Abschluss des jeweiligen Bauabschnitts nicht mehr anzupassen. Eine erneute Schwellenwertberechnung nach der Submission anhand der abgegebenen Angebote ist in der VgV gerade nicht vorgesehen. Anlage 2 zur Gemeinderatsdrucksache 17.217 5 Richtigerweise hat die GPA auf Seite 22 der Niederschrift festgestellt, dass die nationale Vergabe des BA 1 nicht zu beanstanden ist.

Feststellungen der GPA: Die Kostenberechnung für das Los 1 und 2 zum 1. Bauabschnitt wurden nicht realistisch bzw. nicht marktgerecht erstellt. (Rdnr. 7)

Stellungnahme der Verwaltung: Zunächst hat die GPA auf S. 22 der Niederschrift bestätigt, dass die angewandten Kostensätze von der Verwaltung und den Planern mit einzelnen Berechnungen nachvollziehbar belegt wurden. Die erstellte Kostenberechnung beruht auf einer Vielzahl von Ausschreibungen aus dem Jahr 2015 und 2016 und der daraus ermittelten Mittelpreise. Damit lag der Ansatz um ca. 12 bis 15% über den Vergabesummen dieser Vergleichsausschreibungen. Unwägbarkeiten und besondere Umstände sind in einzelnen Positionen abgebildet worden. Insoweit wird der Feststellung der GPA, wonach die Kostenberechnungen nicht realistisch bzw. nicht marktgerecht erstellt worden seien, widersprochen. Soweit die GPA ihre Feststellungen auch darauf stützt, dass, wie sie auf S. 25 ausführt, zu vermuten bzw. davon auszugehen sei, dass eine Kostenermittlung als fehlerhaft anzusehen sei, wenn die eingegangenen Angebote ein deutlich hö- heres Kostenniveau aufzeigen, ist dem zu widersprechen. Der insoweit in Bezug genommene Beschluss des OLG Celle betrifft einen anderen Sachverhalt. Der Beschluss bezieht sich auf einen Fall bei dem, die Kostenermittlung fehlerhaft war, weil die erforderliche Aktualisierung der Kostenschätzung zum nach § 3 Vergabeverordnung (VgV) maßgeblichen Zeitpunkt unterblieben ist und die Schätzung relevante Kostenelemente nicht berücksichtigt hat. Beides trifft im vorliegenden Fall nicht zu, der Beschluss ist daher nicht einschlägig. Im Übrigen stützt der Beschluss das Vorgehen der Anlage 2 zur Gemeinderatsdrucksache 17.217 6 Verwaltung, bei dem einmal zum maß- geblichen Zeitpunkt ermittelten Wert und der daraus resultierenden Vergabeart zu bleiben und weist darauf hin, dass an eine ordnungsgemäße Kostenschätzung keine überzogenen Anforderungen zu stellen sind. Der BGH führt zu den Anforderungen an eine Kostenschätzung aus, dass der Auftraggeber sich aufgrund einer Prognose entscheiden muss, die aus nachträglicher Sicht unvollkommen sein kann. Es ist laut BGH deshalb schon im Ansatz verfehlt, der vom Auftraggeber durchführten Kostenschätzung entgegen zu halten, selbst das günstigste Bieterangebot habe deutlich über der Kostenschätzung gelegen und schon aus dieser − erst nachträglich offenbar gewordenen − Differenz abzuleiten, die Kostenschätzung des Streithelfers sei offensichtlich falsch gewesen (vgl. BGH Urteil vom 05. November 2002, Az. X ZR 232/00). Den Ausführungen der GPA lässt sich nicht entnehmen, welche Annahmen aufgrund welcher Umstände als nicht mehr vertretbar angesehen werden konnten und welche Ansätze stattdessen in jedem Fall hätten zugrunde gelegt werden müssen.

Feststellungen der GPA: Infolge des Submissionsergebnisses und auf Grund der tatsächlich erheblichen Mehrkosten wäre eine Aufhebung der öffentlichen Ausschreibung notwendig gewesen, um die Bauleistungen neu europaweit auszuschreiben. (Rdnr. 8)

Stellungnahme der Verwaltung: Die GPA führt an, die Ausschreibung wäre aufgrund der gestiegenen Kosten «aus wichtigem Grunde nach § 17 Abs. 3 VOB/A» aufzuheben gewesen. Gemeint ist wohl § 17 Abs. 1 Ziff. 3 VOB/A 2016. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine «Kann-Bestimmung», es liegt also im Ermessen der Kommune, ob die Ausschreibung aufgehoben wird. Dieses Ermessen wurde nach sorgfältiger Abwägung zugunsten der Fortführung des nationalen Vergabeverfahrens ausgeübt. Anlage 2 zur Gemeinderatsdrucksache 17.217 7 Eine Verpflichtung zur Aufhebung der Ausschreibung und erneuten EU-weiten Vergabe ergibt sich aus § 17 VOB/A nicht. Die von der GPA in Bezug genommenen Entscheidungen der Vergabekammer Düsseldorf und Vergabekammer Sachsen betreffen andere Sachverhalte. Im Fall der Vergabekammer Sachsen wurden Eingangsnachweise nicht wirksam in der Ausschreibung gefordert, sodass eine Angebotswertung nicht möglich war. Der Entscheidung der Vergabekammer Düsseldorf lag ein Fall zugrunde, bei dem der Schätzwert schon den maßgeblichen Schwellenwert überschritten hat. Im vorliegenden Fall wurde der Schwellenwert nicht überschritten. Auf die Ausführungen auf S. 4 zu Rdnr. 6 mit ermittelten Werten von insgesamt € 4.175.160,14 ist zu verweisen. Selbst wenn man statt dieses Betrages auf die Summe der Bauleistungen nach dem bepreisten Leistungsverzeichnis von € 4.899.484,11 abstellt (Aufstellung GPA S. 11 Spalte 4), liegt auch diese Summe unter dem maßgeblichen Schwellenwert, wobei von diesem Betrag, wie schon ausgeführt und auch von der GPA auf S. 25 konzediert, wirtschaftlich eigenständige Bauleistungen wie der Kiosk und auch die Sanierung Luisenstraße und Bushaltestelle Luisenstraße abzusetzen wären. Entgegen der Auffassung der GPA auf S. 25 wurde deshalb das nationale Vergabeverfahren zutreffend gewählt, sodass es beim Grundsatz verbleibt, dass die Aufhebung im Ermessen der Vergabestelle stand und eine Ermessensreduzierung auf null nicht vorlag. Weder wurde das Wettbewerbsprinzip, noch das Gleichbehandlungsgebot oder das Diskriminierungsverbot verletzt. Im Hinblick auf die hohen wirtschaftlichen Risiken und zu befürchtenden Nachteile Anlage 2 zur Gemeinderatsdrucksache 17.217 8 (Verzögerung der Baumaßnahme, Dispositionen des Einzelhandels/Regressund Schadenersatzansprüche (vgl. Drucksache-Nr.: 17.088, S. 6 ff) wurde auf die Aufhebung verzichtet. Ergänzend noch eine Anmerkung: In den Vorbemerkungen zu den Vergaben auf S. 17 führt die GPA aus, dass das Auftragsschreiben lediglich die Unterschrift des Ersten Bürgermeisters trüge, obwohl darin Unterschriften weiterer städtischer Vertreter vorgesehen seien. Diese Aussage ist unzutreffend. Das Auftragsschreiben trägt die Unterschriften des damaligen Baudezernenten, des Fachbereichsleiters Planen und Bauen sowie der Vertreter der Eigenbetriebe Stadtwerke und Umwelttechnik.

Feststellungen der GPA: Die Stadt hat die Bauleistungen für den 2. Bauabschnitt europaweit auszuschreiben. (Rdnr. 9)

Stellungnahme der Verwaltung: Die Schwellenwertberechnung für den BA 2 (Oberfläche) wird mit fortgeschriebenen Kosten durchgeführt, es ist bereits absehbar, dass der Schwellenwert überschritten wird. Daher erfolgt die Ausschreibung für den BA 2 europaweit.

Feststellungen der GPA: Für künftige Großbaumaßnahmen wird der Stadt empfohlen, eine Projektsteuerung einzusetzen, die für die Kostenkontrolle verantwortlich ist. (Rdnr. 10)

Stellungnahme der Verwaltung: Wird künftig beachtet. Vergleiche Ausführungen in Drucksache 17.088 sowie in dieser Beschlussvorlage 17.217.

Empfehlungen für eine verbesserte Kosten- und Verfahrenssicherheit bei der Abwicklung von Baumaßnahmen für die Zukunft (Seite 29 und 30)

Die Empfehlungen der GPA werden zukünftig beachtet.

Zu zwei Empfehlungen der GPA noch Stellungnahmen der Verwaltung:

Empfehlung der GPA: Soweit es die Umstände des Einzelfalls zulassen, sollten die Kosten in den Kostenermittlungen (Kostenberechnung und der Kostenanschlag) vorrangig ausführungsorientiert gegliedert werden, indem bereits die Kostengruppen der ersten Ebene der Kostengliederung nach ausführungs- oder fachlosenorientierten Strukturen unterteilt werden. Hierfür kann die Gliederung in Leistungsbereiche entsprechend dem Standardleistungsbuch für das Bauwesen verwendet werden. (www.gaeb.de) (Seite 29)

Stellungnahme der Verwaltung: Die Kostenschätzungen als auch die Kostenberechnungen wurden bepreist und wie das spätere Leistungsverzeichnis in die verschiedenen Fachgewerke gegliedert. Die einzelnen Fachgewerke (fachlosorientierte Struktur) bzw. Kostengruppen sind somit dem dynamischen Planungsverlauf und der Ausschreibungssystematik angepasst worden. Das Standardleistungsbuch wurde soweit möglich bei den Kostenschätzungen bzw. Kostenberechnungen angewendet.

Empfehlung der GPA: Baumaßnahmen sollten im Haushaltsplan erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen (§ 12 Abs. 2 GemHVO). (Seite 30)

Stellungnahme der Verwaltung: Der Fachbereich Finanzen weist mit jeder Verfügung zur Haushaltsplanaufstellung darauf hin, dass § 12 Abs. 2 GemHVO zu beachten ist. Danach sollen Baumaßnahmen im Haushaltsplan erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen. Die Definition zu Berechnungen ist nicht abschließend geklärt. (Vgl. dazu Ausführungen zu Randnummer 3). Die Stadt wird darauf Wert legen, dass eine Grundlagenermittlung zu den Maßnahmen und eventuell eine Vorplanung, bereits erfolgt ist. Die Verwaltung hat sich zu dieser Problematik mit anderen Kommunen in Verbindung gesetzt, für die auch eine Kostenprognose für die Aufnahme in den Haushalt ausreichend ist. Eine höhere Qualität würde die Realisierbarkeit von Investitionen zeitlich erheblich verzögern. Der Haushaltsansatz begründet dabei keine Ansprüche oder Verbindlichkeiten. Die Bewirtschaftung des Haushaltsansatzes bedarf einer weiteren Genehmigung nach Maßgabe der Hauptsatzung. Dieser Baubeschluss wird auf der Grundlage einer Kostenberechnung erfolgen. Die Verwaltung wird künftig sicherstellen, dass im Rahmen der dezentralen Kostenkontrolle bei Kostensteigerungen sowohl der Baubeschluss fortzuschreiben und evtl. eine überplanmäßige Auszahlung vor der Inanspruchnahme der Mittel zu genehmigen ist.

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